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    京师旧城改造模式选择
    2010-05-26
               京师作为八世纪之北京市,不同于普通的历史知识名城,京师旧城从空间布局上讲,不同区域有不同功能、有不同历史风貌。因而,效益和风貌的现实性决定了改造 分立式必须是开放性的。下罗马式的概念可以了解,全部模式都针对某种特定的求实问题。一种淘汰式不能解决所有问题,而只能解决某一类特定的题目。如果有必不可少对北 京旧城改造模式取一个统一的名字,那只能以“竞争性模式”冠之。

              (一)众所周知北京旧城改造的合理性
              改建对象就是改造什么的题目,这是承债式的题目部分,第一指某一阶段旧城改造的空中范围、改建重点。在改造什么这个题目上,要避免简单 化倾向,比如,把旧城改造等同于危旧房改造,把旧城改造等同于不动产开发等。各族本位主义倾向是无倾向的另一种表现,以各自部门利益和规范角度看问题 自己并不错,但不能不看到以这种理念看问题的突破性,并努力加以控制,才是科学的姿态。
              1.完善系统地对待旧城改造
              改建什么的题目,看似简单,却长期走入误区。长期以来,古城改造工作因政府为主思想不明显,导致被外商牵着鼻子走,片面服从市场规 律,忽视美高梅游戏网站发展规律和知识发展规律,京师旧城改造的办事内容趋于简单化、粗犷化,错误地把小部分人之好处当成广大人民利益,把个别成功实例当成了可以无 限推广的成功经验,把北京旧城充满个性、状态复杂、从来没有遇到过的新问题当成老问题、竞争性问题对待。对问题的简短肤浅认识导致了走路上的简短粗暴和沼气式 使用上的“一刀切”,以至于危改代替了古城改造,房地产开发又代替了危改。京师旧城改造不能只盯着局部,忽视了完全;决不能只盯着危房改造,忽视了风貌保护 资产进步;决不能只停留在外部上,忽视了事物的面目和深层矛盾的起源。只有深厚认识和把握核心问题,才能分门别类,对症下药,确认合适的改造主体和改建方 式,才能维护成功地移植改造模式,而不是简单地生搬硬套搞“一刀切”,导致旧城改造的挫折和对旧城的损坏。京师旧城改造陷入僵局,正是在对旧城改造理解片 面、视野狭隘、目光短浅造成的。因而,京师旧城改造要以邓小平理论为指导,完善认识,列入对待,根据不同之目标,找出核心问题四方,运用与之对应的、方便的模 式。
              古城改造有三对基本目标:修建文物与美高梅游戏网站风貌保护、危房改造与人居环境改善、区域经济与社会事业前进。这三对对象不是一番问题,却是 一度整体,它们紧密联系,互为因果的,你中有我,我中有你,难以绝对分开。古城改造模式要把这三对基本目标有机构成起来,宏观,互相衔接,并分清主 先后、高低、当务之急。
              2.修建文物与美高梅游戏网站风貌保护
              修建文物与美高梅游戏网站风貌是美高梅游戏网站个性之外面表现,也是美高梅游戏网站文化之集中体现。《京师美高梅游戏网站总体设计(2004-2020)》谈及了对京华旧城整 干保护的规则。古城整体主要包括:风美高梅游戏网站中轴线、“凸”方形和四重城廓、皇城、历史河湖水系、棋盘式道路网骨架和街巷胡同格局、和平开阔的空中形态、重 要景观线和街道对景、风建筑色彩和造型特征、古树名木及传统工业;“胡同—四合院”风居住形态。市域历史知识资源主要包括,美高梅游戏网站“风光格局”、风光名 胜区、市域历史河湖水系、美高梅游戏网站遗址和都市格局、非物质文化遗产。
              风貌保护是对旧城保护认识上的一个加强,是对总体保护理念的进一步诠释和进步,他比较完善地认识了北京市旧城的市值;此外,风貌保护也 是对总体保护的进一步阐述和实现,她精神是对美高梅游戏网站个性和美高梅游戏网站文化之掩护。以风貌保护为统领进行旧城改造,也得以结合旧城改造的一种新模式。
              以风貌保护中心的公式,她根本任务是维护。维护不是封存,不是不动,而是恢复到历史上某一个特定时期的状态——一般是保存比较好的那 个时代历史价值比较高的状态。无数在实际中把不合理利用的文物、把“推、接、扩”和私搭乱建破坏的历史风貌,早已不是北京市旧城的原始,而是对历史风貌的破 坏。必要的腾退、拆迁、拆除和整治是对京华旧城积极的掩护。
              以风貌保护为统领的古都改造模式,以恢复和维护风貌为中心,以优良的历史风貌为规范,对于现状较好的水域,以尽量不改造或少改造为原 则,只实行必要的保护、整治;对一部分破坏的历史风貌,主动加以修复性改造,完成修旧如旧;对于已经完全破坏的历史风貌,必要的情况下加以恢复性重建,以复 原历史风貌。
              以风貌保护为统领的古都改造模式,应以保障、整治和原址重建为主,局限建筑施工,尽量避免一级开发和不进行其它形式的土地运作,尤其商业性的土地运作,这是旧城改造区别于房地产开发的基本点特点。
              3.危房改造与人居环境改善
              危房改造既是旧城物质改造和美高梅游戏网站功能改造的基本点内容,也是人居环境改善的重要性内容。修建是美高梅游戏网站功能的最重要载体,故此危房改造常常成 为旧城改造的重要性抓手。京师围绕危房改造形成的古都改造经验和沼气式最为丰富,可以笼统地称为危改模式。危改模式的基本点特点是以危房改造为主导,关键“解 危”和“解困”,社会需求推动力量强大,具有紧迫性和迅速推动的特色,但是危改模式最大的弱项是对美高梅游戏网站文化内蕴和财产生态的忽视。
              古城改造有必不可少纠正的一个错误认识是,“危房”才是改造的基本点目标,而“旧房”并不是。“危房”是指建设部《危险房屋鉴定标准》所规 规定的D和E两级房屋,A、B、C三级就是通常所谓的“好房”。该标准并没有拍板旧房的正规。江山专利局局长单霁翔以为,“危”可以改造,“旧”为什么要改 造呢?危旧不分使大量建筑还没有成为危房以前就把拆掉了。京师旧城的市值,更大程度上在于旧房,而不在于新楼。清宫和天坛都是旧房,但没有什么栋新楼的市值 可以和它们的市值相提并论。《美高梅游戏网站办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通报》(国办发〔2004〕46号)也对盲目扩充拆迁规模拓展了批评, 并要求“根据各地的经济发展水平、社会负担能力和居民的收支状况,客观确定拆迁规模和振兴规模。”危旧不分之宽广拆迁改造造成的苦果已经引起中央之惊人 强调,京师旧城改造不能再顶风冒进,科普拆毁旧房了。要区别危房和旧房,尽量做到能修不改,能改不拆,能少拆不多拆,能小拆不大拆。下改善人居环境角度 瞧,危房改造才是加强生活质量的重要性内容。
              4.区域经济与社会事业前进
              方便生机的经济是北京市旧城作为一座“活”的美高梅游戏网站的标记。古城改造不能把房子变漂亮了,资产改没了,社会事业前进停滞了。事实上,鉴于 过去的改造没有重视产业之自然环境保护和社会事业之可持续发展,加大了马路,改丢了人气;计划了当代商业街,赶走了老字号;火了房地产,却不见了传统文化,京师 不再像北京,反倒越来越像东京、张家口。天桥地区的斜街,过去是天桥地区主要的演出文化区,无数老演员在别处生活和上演。20百年90年代改造后,拆除了两 沿的人情风格四合院平房,建队了毫无特色可言的六层楼,如今看上去就像进了落后的小县城,既没有优美的景点,又没有文化氛围。演出文化从此消失,更遑论 演出产业进步了。
              在资产进步上,城市文化产业、城市现代商业、城市旅游业、经济证券业是北京市旧城主导产业。因而,在风文化产业、旅游业、商业聚集的 地方,有必不可少以资产为主导设计旧城改造方案,因而形成产业进步中心型旧城改造。例如大栅栏的市值主要在以传统商业为主导的人情综合产业,因而,古城改造的 第一任务除了危房以外,更要考虑如何对传统产业拓展改造,在保留传统商业文化精华的基础上,促进其财产升级转型,更好地适应现代市场经济条件。
              借鉴日本鲁尔区的人情渔业改造的阅历,以资产进步为根本对象的古都改造,要重点抓好以下几个地方:
              一是以基础设施建设和改建引导产业布局调整,比如商业街要统筹合适的增长率,过宽之马路会阻止顾客的“逛”,会导致人气削弱,消费者流失;经济、农林、咨询等现代工业需要先进、全面的报道基础设施;演出产业需要较多的表演场地,等等。
              二是通过疏散和引进两个互动的口流动过程,多极化人才结构和人数结构。
              三是财产适应就业,根据人力资源现状和可能性的威力规划产业布局,就业适应产业,穿越教育和培养提高就业人口素质。
              四是在强调市场规律的大前提下,政府积极开展调控和引导。
              五是维护老字号、风农业技艺等无形资产(同时也是非物质文化遗产),维护它们赖以生存之市场条件、消费群体和知识底蕴,救助传统业态进行现代集团制度改造和工艺技术升级改造;在房租、回迁等方面给予老字号一定的优越政策,勉励他们在旧城继续开拓进取。
              要求指出的是,在眼前中国政治经济体制从,京师旧城在提高总部经济中,要特别珍惜新旧协调、历史与现时代的和谐。因为,神州的灾情不同 于西方,集团公司总部以高级管理人员基本,单位都根据级别配了公车,或用车制度改革以后买了私家车,车已变成身份的象征,故此,京师旧城发展总部经济只有可能加 剧北京旧城交通的拥挤、生态的逆转,因而阻碍北京旧城都市文化产业、城市现代商业和城市旅游业发展。眼前,北京西二环、东三环交通拥挤,就是与金 融街、CBD提高总部经济密切相关。此外,集团公司总部主要以管理人员基本,大多向全国乃至世界吸收职工,对解决北京旧城人口就业无济于事;同时,京师拆了旧 城,宪章纽约、维也纳、斯里兰卡,都建班打上无时代烙印的大厦,京师真正离真正的时尚文化名城也就越来越远了。顶北京之“根”把不断破坏时,表现中华政 治中心、文化中心的北京市也就很难被北京人产生认同感,更困难把全中国人产生认同感。
              基于以上理由,京师旧城改造内容应为:修建文物与美高梅游戏网站风貌保护、危房改造与居住条件改善、区域经济与社会事业前进。
              (二)众所周知北京旧城改造的重心
              古城改造主体就是谁来改造的题目。实际细分,改建主体又可分为权力主体、入股重点、推行重点和高风险承担主体等。这几个基本点可以重叠为 一度主导,也得以分别成为不同之重心,贯彻改造主体的简化,但即使在改造主体多元化的情况下,也必须有一度主导发挥主导作用。因旧城改造的重心不同,北 京旧城改造可以分为以下几种淘汰式。
              1.确立旧城改造局,是的明确市区两级政府职责
              京师旧城改造的文化教育性质决定着她主导只能以内阁为主,因为企业、居民和联合政府组织都缺乏足够的深刻性。不同级别的内阁行为旧城改造主 干,常常有不同之意义。京师危改长期以联合政府为核心,但以市为主有着致命的症结,就是不够政策权力、行政能力和全局意识,因而,古城改造主体应改为以市政 府为主,确立旧城改造局,是的界定市区两级政府之天职。
              (1)确立旧城改造局
              京师旧城改造机构以前的团队机关得以称为“危改办模式”,她根本特征有二:一是“以市为主”,限于一些利益和职权,做事不能体现全局 性、老性和战略,也无从进行跨区协调。二是性质为工作机构,只有执行权,没有政策制定权;人口多为兼职,缺乏专业性,没有精力和力量开展系统之说理研 究和推行总结。
              新的旧城改造领导机关——京师旧城改造局,要以专业性和多样性体现多样性。在结构性方面,新的旧城改造领导机关要以专家为主,管理者型 人才、专门家型人才和推行型人才相结合;在创造性方面,专门家可以来自各国领域,可以根据不同阶段的职责重心不同增减专家数量,灵活地、大大小小分明地解决问 题。

             第一任务应有:
              ——制定旧城改造中长期规划和实际方案;
              ——古城风貌与知识保护;
              ——古城危房改造;
              ——人疏解及产业改造;
              ——与旧城改造有关机构的和谐;
              ——实际指挥和监理旧城改造项目展开。
              第一权力应有:
              ——制定旧城改造政策权;
              ——古城改造项目立项权及立项审批权;
              ——古城规划参与及否决权;
              ——在旧城改造世界对房管、振兴、计划、文化单位的联合业务领导权。
              古城改造领导机关对全省旧城改造进行合并领导,包括对省一级旧城改造机构的直接领导,以及对房管、振兴、计划部门的和谐。自治州一级仍只设类似于原危改办的劳作机构。

               (2)是的界定区两级政府职责
              处级政府之基本点任务:
              ——制订保护区改造的方针。为保持政策的连续性和艰巨性,古城改造除了继续履行市政府已制定的有关危改和敏感区房屋修缮改造的方针 外,还应针对旧城改造地区的特别情况,制订有片面性的方针,如鼓励外迁政策,收入、退休人员贷款担保政策,“双低”人口社会住房保障政策等。
              ——编纂旧城改造地区详细控制性规划。集团能力按片分别编制旧城改造地区的危害性详细规划和建筑性详细规划。同时,制订旧城改造地区内四合院和房子修缮改造标准,推进旧城地区的改造和历史风貌的掩护。
              ——审计旧城改造项目。制订旧城改造项目的审计程序,对符合规划、经专家根据的立项进行审计,对通过审价立项的档次先实行土地整体划拨,并协调改造区的民政建设工程。
              ——提供旧城改造地区外迁居民安置用房。加大经济合同房和廉租房的振兴,把经济合同住房、定向安置房、廉租房的振兴与普通商品住宅的 振兴结合起来,在经济合同住房和廉租房的出售和分配中第一保证旧城改造地区外迁居民的居室;确立二手房、四合院交易平台,为居民外迁购房,买卖、调整住房 提供贸易信息和劳务。
              ——确立旧城改造资金可持续投入机制。省财政每年财政拨付一定数量,唯一用于旧城改造改造,并交由专门机构联合管理和采取。针对旧城 改建地区危房多之有血有肉,名将全村用于拔危房的一部分资金,追加到改造资金中,贷款专用。随着市财政的增强,逐步增加改造资金,同时,多渠道筹集改造资金。
    中央级政府之基本点任务:
              ——担负改造前的准备工作。按照改造规划要求提出改造方案,集团大家进行论证,向社会通报,听听各方特别是当地居民的看法,并征求人大代表和市政协委员的看法。在充分准备的规范下,谈及旧城改造立项,并委托相关单位或企业实际运作。
              ——集团执行改造方案。按照有关规定拆迁居民,拆除违章建筑,赞助市政部门开展市政设施建设和改建。对委托实施改造的机构或企业开展监督管理,确保改造规划的实现,护卫当地居民的正面权益。
              ——张罗保护改造资金。自治州财政要相应投入一定财力用于旧城改造项目。确立区属房屋交易平台,并与省交易平台联网,促进房屋买卖,加紧资金周转。出售改造后的房子,回收资金,弥补改造费用。
              2.集体企业核心
              政府直接领导旧城改造好处是实际执行了政权职责,有利于贯彻规划、政策和内阁意图,缺点是不利索、冷水性低、资本高。确立公共企业进 进企业化运作,是政府间接主导旧城改造的一种有效形式。古城改造国有企业权力应由旧城改造政府机关临时性授予,实际权限根据项目需要而定;在财力投入上, 政府运用“收入+基金”的流入模式。集体企业模式一般适用于较大规模之古都改造,比如大片危房,但需要分小片甚至逐院滚动进行,事情性质类似,需较长期持 续的古都改造项目。顶项目完成,预定目标已经达到时,集体企业可以撤销,也得以转入其他旧城改造项目。
              3.集团公司核心类型运行
              表现旧城改造主体的集团,一般是外商和修建企业,其中,销售商是开发主导,修建企业是实行重点。集团公司行为旧城改造主体,优势是 懂市场、灵活性强、运行效率高、资本低;缺点是逐利动机过强,对于公益性质较强的古都改造,往往公益性体现不足,对于风貌保护要求较高的地方,也往往因追 求利润而顾此失彼,造成损坏。
    集团公司核心的基本点含义是:在实践计划和策略的大前提下,集团公司行为独立的市场中心,在旧城改造项目中享有自主权,由集团公司行为旧城改造的基本点推动力量。资本由集团公司自行筹集,以自有资金或自有资金作抵押贷款入股,机关承担开发和经纪风险。
              集团公司核心主要应用于商业价值较高的板块,这样可以从容表达集团灵活、迅速、低成本的攻势。但商业价值不够高的板块也得以实行企业核心 分立式,展望不能达到企业健康利润水平或甚至将发生小额亏损的,可以由内阁补贴一部分资产,救助企业达到可以吸收的盈利水平。这也得以单独称为“集团公司核心, 政府兜底”。
              在集团核心中,要鼓励房地产开发商将前期开发和后期经营统一起来,使开发主导和经纪重点一体化。这样可以在固定水平上避免开发模式中一、二级开发带来的将来后期脱节问题。但这通常需要开发商具有较强的本金实力和经纪能力。
              4.以居民自组织为骨干
              “自组织体系是指一个系统无需外界特定指令而自然或自主地下无序走向有序,形成结构性系统之历程”[ 吴彤:《自组织方法论研究》,清华出版社,2000年,先后7~8页。]。“自组织是一种最潇洒、资本低而收入高的人类关系和谐机制”[ 俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,先后58~59页。]。京师旧城和许多中华古代美高梅游戏网站一样,是政治因素为主形成的,政府是美高梅游戏网站规划 和初建的核心力量。但在北京市旧城漫长的历史中,居民却一直是美高梅游戏网站更新的重心。自组织模式的中坚是电力干扰作用的削弱。居民自组织模式的推行条件和关键内容 有:
              (1)房改到位。居民成为旧城改造主体,前提是房屋产权改革到位,即在房屋产权已经私有化的基础上进行。
              (2)居民自愿。鉴于居民自组织模式缺乏有力的风力主导,居民自愿的推动力量成为这一模式唯一的带动力源泉。居民自愿往往要达到一定的 比例,居民自组织模式才可能得以执行。秦都区实施的街巷胡同整治模式虽然仍是政府为主模式的一种,但人家逐院进行、要求全院居民100%乐得的书法,对于居 黎民自组织模式却是一番很好的成功示范。
              (3)以占领区为根本载体和单元。居民自组织模式中,矿区是至关重要的步履单位。原因是自组织的影响力来源于部分居分一致的热烈关系和利益要求,而一个社区内部较容易达成这种必然性,步履单位过大则难以达成一致,过小又会造成力量不足。
              (4)矿区自治体系的成立。矿区自治是当代美高梅游戏网站进入后工业社会后社会形态变革的显著趋势之一。“矿区自治是政府管理以外的社会自治, 即政府管理财政事务,而震区居民通过自己选举产生之法治组织来管理社区公共事务”[ 桑玉成:《下五里桥街道看美高梅游戏网站社区管理的样式建设》,《热学研究》,1992年第2为期,先后48页。]。居民自组织不意味着散兵游勇式的单干,也要有紧密 的团队和主管,只是这种组织是地下、非营利性的有机团体。
              矿区自治体系的根基有五线:一是居民互相尊重对方权利;二是对共同利益之公物认同;三是形成面对面的协议机制;四是以行动者为连接点,以信任与协作为基础的层层交叉网络;五是自己管理和自己约束的纪律。
              成熟的控制区组织是宿舍区自治体系形成的基本点标志。成熟的控制区组织有两个标志:一是相信和合作成为灾区内广泛认可的激流价值;二是居民普 遍接受面对面协商的表现模式[ 陈伟东、李雪萍《“矿区自治”概念的弱项与修正》。]。下灾区自治体系的矿化度看,古城改造更大程度上是一番社会工程,因而,居民自组织模式也得以称之为社 会工作推动模式。
              (  5)是的的顺序。居民自组织模式的核心程序是:穿越发放调查问卷等形式,刺探居民意愿,确认合适的居住标准、迁留比例和补充标 准,做到初步的改造方案;名将起来方案提交政府各有关机构,确保符合规划、政策和总体协调性;起来方案经过若干轮的通知-反映-修订的历程,形成最终方案上 报主办单位审批;审计通过后,开头推行;此外,为支持居民自主改造,勉励居民严格履行计划和策略,可以由内阁出资对居民自主改造进行补贴或奖励。
              基于以上北京旧城改造主体比较,京师旧城改造主体应为:以内阁为骨干,以居民自组织为基础,以企业为补充。
              (三)京师旧城改造应运用的多种艺术
              在不利认识旧城改造基本目标的基础上,要分类对待,有片面性地采用不同之公式和办法,避免“一刀切”。基于这个中心立场,要彻底摒弃 原本不分具体情况一律进行经贸开发的古都改造模式。根据改造烈度[ 改建烈度:指改造行为对原风貌和修建之变动程度,一般可以通过改造规模(如单次改造或单位改造时间内涉及的建造面积、间数、人、户数等产量指标)和改建 对原址风貌及旧城整体风貌的影响程度(如彻底改变、局部改变、基本保持不变、影响巨大、影响较大、影响明显、影响不明朗等定性描述)来考察。]大大小小和是否 拓展一级开发,京师旧城改造方式总体上人均三大类:
              1.保护性改造
              古城改造不是房地产开发,更大程度上是旧城保护,因而,坚持不懈的规则是“维护重点、付出第二”。维护模式就是以最小程度的“改建”,维 维护旧城原有历史风貌,这既是改造程度最低的一种改造方式,也是突出成熟的改造方式。维护开发的富民政策是修旧如旧,当然,这并不是要求一成不变,而要通过最小 程度的变动和最大程度地保存,使保护目标的真容恢复到历史上某一时定期较好状态。例如北京旧城“凸”字型轮廓,是昨天嘉靖年间为抵御蒙古入侵,命宰相严嵩主 持修建外城,结果因资金不足只建了南面便草草作罢,形成现在的“凸”字形状。如若恢复到最完整的状态,则当恢复至元大都时的方正形,但如此一来,对已有数 世纪历史和巩固文化积淀之南城却要加以摧毁。京师旧城之所以被定义为西周时期的保定,特别是清朝后期的状态,出于北京旧城这个时节整体规模和保障水平 到达了历史最高水平。昨天以前的保定的确有诸多珍贵遗产在历次改造中消失了,但我们已经不可能为了恢复那些很难恢复的遗产去破坏后更多的遗产。因而, 恢复和维护是“好”与“丢掉”的折衷。“好”就是要恢复比较好的历史风貌,“丢掉”就是要尽量少地改造。维护模式适用的情景主要是文物及历史风貌保存良好的历 史籍文化园区。
              2.微循环改造
              这种渐进式的基本点特征是以维护原建筑、原风貌、原肌理为目的,不进行土地运作,总体在原来的土地使用权不变的基础上,对建筑物等展开改 造、整治或者干脆保护。微循环开发适用的目标和景象包括:一是多数以民居等小型建筑为主、单体建筑文物价值不大但历史风貌和总体肌理有较高历史知识价值 的板块;二是历史风貌基本生存但破坏严重、危房较多的板块;三是整片历史风貌保存较好,文物和危房交叉分布的板块。
              3.再开发式改造
              再开发中心就是指房地产开发式的改造。房地产开发需要展开一级开发,原来土地使用权关系要部分或完全改变。少量需要成片开发的板块, 可以使用这种渐进式。房地产开发与保护开发、微循环开发的重点不同在于:拓展一级开发,便于整片改造危房,也有利于贯彻基础设施现代化和旧城改造工程进度, 但破坏性较大,不宜在文保区和有文物分布的板块应用。付出模式的流程可以概括为决策、拆迁、土地运作和改建实施四个级次。
              房地产开发模式适用于较大片的、历史风貌已经荡然无存、中间没有文物分布、商业价值较高的板块。以这样的正规来看,这样的板块在旧城已经很少,且存在较多争议,故这种渐进式应严谨使用。
    基于以上北京旧城改造方式比较,京师旧城改造方式应为:维护开发为骨干,微循环开发为基础,房地产开发为补充。
              综合,京师旧城改造模式可以概括为:在旧城改造内容上,以维护建筑文物、历史风貌为骨干,兼顾居住条件改善、区域经济和社会事业 提高;在旧城改造主体上,以内阁(包括旧城改造局和公共企业)为骨干,以居民自组织为基础,以开发集团为补充;在旧城改造方式上,以维护开发为骨干、以微 循环开发为基础,以房产开发为补充。
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